La refonte territoriale, comme la simplification pr\u00e9sidentialiste et le bipartisme de type anglo-saxon sont trois pi\u00e8ces d’un m\u00eame projet. Son substrat : l’abandon de l’Etat orienteur et am\u00e9nageur. L’affectation des ressources ob\u00e9it \u00e0 la \u00ab pure \u00bb loi des march\u00e9s. <\/p>\n
Le gouvernement Fillon a entrepris de pousser \u00e0 son terme la r\u00e9forme des collectivit\u00e9s amorc\u00e9e en 2007. Au nom de l’imp\u00e9ratif de \u00ab clarification \u00bb et de \u00ab simplification \u00bb, c’est la plus ambitieuse depuis 1789. En fait, elle vise \u00e0 faire pr\u00e9valoir l’imp\u00e9ratif de concurrence et de comp\u00e9titivit\u00e9 sur l’exigence de p\u00e9r\u00e9quation et de solidarit\u00e9.<\/p>\n
UNE R\u00c9FORME GLOBALE <\/strong><\/p>\n Le 21 octobre dernier, Brice Hortefeux a d\u00e9pos\u00e9 au S\u00e9nat son projet de loi sur la r\u00e9forme des collectivit\u00e9s territoriales. Il s’appuie sur les vingt propositions formul\u00e9es en mars dernier par l’ancien Premier ministre Edouard Balladur. Ets’inscrit dans un long processus de maturation, balis\u00e9 par pas moins de vingt-cinq rapports publics \u00e9labor\u00e9s depuis le printemps 2005 (lire encadr\u00e9 ci-dessous). Le constat initial est toujours le m\u00eame. L’\u0153uvre de d\u00e9centralisation, affirmait ainsi le rapport Balladur, \u00ab a \u00e9puis\u00e9 ses effets heureux \u00bb <\/em> et Jacques Attali allait plus loin en 2008, en d\u00e9non\u00e7ant \u00ab l’\u00e9clatement de la responsabilit\u00e9, la paralysie de la d\u00e9cision et la d\u00e9route de l’administr\u00e9 \u00bb <\/em>. L’expos\u00e9 des motifs du ministre de l’Int\u00e9rieur reprend int\u00e9gralement l’argumentaire : il y a d\u00e9sormais \u00ab morcellement des structures \u00bb <\/em>, \u00ab enchev\u00eatrement des comp\u00e9tences \u00bb <\/em> et \u00ab perte d’efficacit\u00e9 de l’action publique \u00bb <\/em>. Face \u00e0 ce constat, quels sont les ma\u00eetres mots de la r\u00e9forme ? Ils peuvent se r\u00e9sumer en trois axes : la simplification des structures par la d\u00e9communalisation (mettre fin \u00e0 l’exception fran\u00e7aise des 37 000 communes) ; la clarification fonctionnelle avec la fin de la \u00ab clause de comp\u00e9tence g\u00e9n\u00e9rale \u00bb : la variante territoriale fran\u00e7aise de la fameuse \u00ab subsidiarit\u00e9 \u00bb europ\u00e9enne : (1) et la confirmation d’un nouveau couple privil\u00e9gi\u00e9 (l’Etat et les m\u00e9tropoles urbaines, au d\u00e9triment de la r\u00e9gion et du d\u00e9partement) ; la red\u00e9finition des proc\u00e9dures de d\u00e9cision par la r\u00e9forme compl\u00e8te des repr\u00e9sentations territoriales (avec l’introduction des \u00ab conseillers territoriaux \u00bb se substituant aux conseillers g\u00e9n\u00e9raux et r\u00e9gionaux).<\/p>\n UNE R\u00c9FORME QUI VIENT DE LOIN <\/strong><\/p>\n Le maillage territorial fran\u00e7ais entrerait ainsi dans la troisi\u00e8me grande inflexion de son histoire contemporaine. La premi\u00e8re s’\u00e9tale sur pr\u00e8s d’un si\u00e8cle, grosso modo entre la cr\u00e9ation des d\u00e9partements en 1790 et la loi municipale de 1884, qui consacre l’\u00e9lection des maires et des adjoints et la publicit\u00e9 des s\u00e9ances. Cette longue p\u00e9riode voit se conjuguer la rationalisation administrative de l’Etat central et l’affirmation progressive de la d\u00e9mocratie communale, en installant le couple de l’Etat et de la commune comme le plus strat\u00e9gique de tous. La seconde phase, plus ramass\u00e9e, va des ann\u00e9es 1960 au d\u00e9but des ann\u00e9es 1980 : elle voit tout \u00e0 la fois \u00e9merger de nouveaux territoires (l’Europe et la r\u00e9gion) et s’imposer le paradigme de la d\u00e9centralisation, au d\u00e9part, pour d\u00e9congestionner les services de l’Etat, en les d\u00e9concentrant. Dans le m\u00eame temps, l’Etat amorce en 1973 (mise en place des \u00ab contrats de pays \u00bb) un long mouvement de d\u00e9sengagement, au profit d’autres acteurs, publics et priv\u00e9s. Les fonctions d’am\u00e9nagement, qu’il exer\u00e7ait pleinement jusqu’alors, se d\u00e9placent vers les villes. <\/p>\n La pr\u00e9c\u00e9dente phase restait marqu\u00e9e par la pr\u00e9occupation d’un r\u00e9\u00e9quilibrage du territoire, dans la lign\u00e9e du constat alarmiste de Jean-Fran\u00e7ois Gravier en 1947 (Paris et le D\u00e9sert fran\u00e7ais) : dans ce cadre, la compensation et la solidarit\u00e9 des territoires \u00e9tait un ma\u00eetre mot des politiques publiques. La phase nouvelle se propose de mettre fin \u00e0 ce que de nombreux technocrates appellent volontiers la fiction de l’\u00e9quivalence des territoires. La polarisation territoriale est d\u00e9sormais tenue pour un effet salutaire de la comp\u00e9titivit\u00e9. En fait, un territoire ne vaut que s’il se dote des moyens qui lui permettront de s’inscrire dans une concurrence g\u00e9n\u00e9rale avec les autres territoires. La logique de \u00ab l’am\u00e9nagement du territoire \u00bb laisse la place \u00e0 la valorisation de la comp\u00e9titivit\u00e9 : en 2005, la vieille D\u00e9l\u00e9gation \u00e0 l’am\u00e9nagement du territoire et \u00e0 l’action r\u00e9gionale (DATAR) est devenue la D\u00e9l\u00e9gation interminist\u00e9rielle \u00e0 l’am\u00e9nagement et \u00e0 la comp\u00e9titivit\u00e9 des territoires (DIACT). En fait, le processus a \u00e9t\u00e9 amorc\u00e9 par le gouvernement Jospin qui avait impos\u00e9 le principe d’\u00ab un territoire, un projet, un contrat \u00bb. D\u00e9sormais l’action publique ne se fixe plus pour objectif d’\u00e9galiser les territoires par les services publics ou de parvenir \u00e0 une p\u00e9r\u00e9quation par la fiscalit\u00e9. Le but est de soutenir les initiatives qui concourent \u00e0 la comp\u00e9titivit\u00e9, dans un cadre avant tout privatif. La logique nouvelle peut se condenser en trois grands volets : l’Etat soutient les p\u00f4les d’ores et d\u00e9j\u00e0 les plus attractifs \u00e0 l’\u00e9chelle europ\u00e9enne ou mondiale (\u00ab p\u00f4les de comp\u00e9titivit\u00e9 \u00bb, \u00ab p\u00f4les d’excellence rurale \u00bb, \u00ab plan Campus \u00bb) ; les collectivit\u00e9s entrent en comp\u00e9tition et valorisent leur territoire en mobilisant l’initiative priv\u00e9e ; les r\u00e9gions et les d\u00e9partements refondus pansent les plaies en proc\u00e9dant \u00e0 de la redistribution \u00e0 la marge. Les phases pr\u00e9c\u00e9dentes se pr\u00e9occupaient de contenir le processus de marginalisation et de d\u00e9sertification des espaces faiblement comp\u00e9titifs ; la nouvelle veut relier les p\u00f4les d’excellence, dans le cadre d’une m\u00e9tropolisation accentu\u00e9e, selon le mod\u00e8le toulousain (la croissance r\u00e9gionale repose tout enti\u00e8re sur celle de la m\u00e9tropole centrale, les p\u00e9riph\u00e9ries \u00e9tant inexorablement vou\u00e9es au d\u00e9clin).<\/p>\n UNE LOGIQUE SOCIALE INT\u00c9GR\u00c9E <\/strong><\/p>\n La r\u00e9forme des collectivit\u00e9s territoriales porte un peu plus loin encore le remodelage institutionnel amorc\u00e9 par la r\u00e9forme constitutionnelle formul\u00e9e au printemps 2008. Au total, se dessine une rupture dont les r\u00e9formes \u00e0 venir des modes de scrutin pourraient \u00eatre le parach\u00e8vement. Le substrat : rupture avec la tradition bonapartiste-gaulliste historique : est dans l’abandon de l’Etat orienteur et am\u00e9nageur : l’affectation des ressources ob\u00e9it \u00e0 la \u00ab pure \u00bb loi des march\u00e9s ; l’Etat ne fait qu’accompagner et garantir la r\u00e9gularit\u00e9 des contrats qui d\u00e9finissent les positions respectives des acteurs. L’alignement concurrentiel des gestions publiques et la comp\u00e9titivit\u00e9 des territoires sont la cons\u00e9quence directe du parti pris fondateur. <\/p>\n Quant aux proc\u00e9dures de la d\u00e9cision publique, elle doit abandonner toute obsession de la r\u00e8gle de repr\u00e9sentation. La d\u00e9mocratie n’est plus le crit\u00e9rium du fonctionnement institutionnel qui est d\u00e9sormais celui de la bonne gouvernance : les \u00e9lites de la soci\u00e9t\u00e9 civile proc\u00e8dent \u00e0 l’expertise, au choix et \u00e0 l’\u00e9valuation, sur la base de l’acceptation int\u00e9grale des normes du march\u00e9 concurrentiel. Depuis 2007, le gouvernement est donc engag\u00e9 dans un processus de rupture radicale avec les phases ant\u00e9rieures de l’\u00e9quilibre institutionnel et de la gestion territoriale pass\u00e9s. La simplification pr\u00e9sidentialiste (avec en ligne de mire la disparition du Premier ministre), le bipartisme de type anglo-saxon et la refonte territoriale sont trois pi\u00e8ces d’un m\u00eame projet d’une ambition sans pr\u00e9c\u00e9dent. Sur le plan territorial, la r\u00e9forme est la plus d\u00e9cisive depuis 1884, voire depuis 1789. La R\u00e9volution fran\u00e7aise avait fait du d\u00e9partement l’unit\u00e9 de base de l’Etat et la IIIe R\u00e9publique avait institu\u00e9 la commune comme l’unit\u00e9 de base de la citoyennet\u00e9. La droite sarkozyenne casse l’\u00e9chelon majeur d’une d\u00e9mocratie de proximit\u00e9, au profit d’une attribution des comp\u00e9tences fond\u00e9e sur la fonctionnalit\u00e9 : l’objectif est de rendre possible la \u00ab bonne gouvernance \u00bb d’un couple fonctionnel qui n’est plus celui du d\u00e9partement et de la commune, mais celui du bloc r\u00e9gion-d\u00e9partement et du bloc m\u00e9tropole-intercommunalit\u00e9. L’\u00e9tape actuelle pousse un peu plus loin encore la dissociation de la d\u00e9mocratie et de l’efficacit\u00e9. La tradition r\u00e9publicaine, malgr\u00e9 sa pente \u00e9tatiste, avait consid\u00e9r\u00e9 que la repr\u00e9sentation d\u00e9mocratique \u00e9tait la condition d’un choix efficace parce qu’il \u00e9tait assum\u00e9. La droite actuelle consid\u00e8re que la d\u00e9mocratie classique de la repr\u00e9sentation et, a fortiori, celle de l’implication citoyenne sont contradictoires avec le principe d’efficacit\u00e9 : qui d\u00e9coule de la stricte observance de la comp\u00e9titivit\u00e9. Le probl\u00e8me est que cette logique produira n\u00e9cessairement deux effets : la croissance de la spirale in\u00e9galitaire ; le d\u00e9sengagement civique. Est-ce l\u00e0 la cl\u00e9 de l’efficacit\u00e9 moderne ? R.M. <\/strong><\/p>\n Paru dans Regards <\/em> n\u00b067, d\u00e9cembre 2009<\/p>\n","protected":false},"excerpt":{"rendered":" La refonte territoriale, comme la simplification pr\u00e9sidentialiste et le bipartisme de type anglo-saxon sont trois pi\u00e8ces d’un m\u00eame projet. Son substrat : l’abandon de l’Etat orienteur et am\u00e9nageur. 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