On ne peut plus raisonner comme si chaque pays pouvait disposer librement de l’eau qui franchit ses fronti\u00e8res en amont et en aval. Les droits d’usage pr\u00e9valent sur les droits appropriatifs des Etats. <\/p>\n
L’examen des politiques et des institutions europ\u00e9ennes de l’eau montre qu’au-del\u00e0 des diff\u00e9rences, les Europ\u00e9ens conduisent leurs affaires dans un cadre intellectuel commun.Les diff\u00e9rences sont d’abord g\u00e9ographiques. Pour estimer la richesse potentielle en eau d’un pays, les hydrologues croisent la variabilit\u00e9 de la ressource (pluviom\u00e9trie moyenne annuelle dite efficace apr\u00e8s \u00e9vaporation\/ transpiration, plus eau rentrant des pays amont) avec la densit\u00e9 de population. A ce compte, les pays nordiques sont \u00e9videmment les mieux dot\u00e9s, avec plus de 20 000 m3 par habitant et par an, suivis des pays “ch\u00e2teaux d’eau” : l’Autriche, le Luxembourg, la Suisse et l’Irlande (entre 10 000 et 15 000 m3\/h\/an). La Gr\u00e8ce et le Portugal sont dans un troisi\u00e8me groupe autour de 6 000 avec les Pays-Bas. La France, l’Italie et l’Espagne se retrouvent entre 3 600 et 2 900 m3\/h\/an, et les plus pauvres sont le Danemark (2 500), l’Allemagne (2 000), le Royaume Uni (2 200), la Belgique (1 900).Mais ces donn\u00e9es brutes ne tiennent pas compte de variations r\u00e9gionales importantes : sans l’Ecosse et l’Irlande du Nord, l’Angleterre et le Pays de Galles tombent \u00e0 1 400 m3\/h\/an ! Au Portugal et en Italie, l’eau est au Nord, beaucoup moins au Sud. Les L\u00e4nder de l’est de l’Allemagne font chuter la moyenne de l’ancienne Allemagne f\u00e9d\u00e9rale, etc. Ensuite, ces calculs ignorent le caract\u00e8re irr\u00e9gulier de la pluie en zone m\u00e9diterran\u00e9enne, qui fait que la part des crues se jetant d’un coup \u00e0 la mer est bien plus importante qu’au Nord. Sans toutes les “embalses” r\u00e9alis\u00e9es depuis les ann\u00e9es 1930, l’Espagne ne disposerait sans doute que de 1 200 m3\/h\/an.Ces donn\u00e9es ont \u00e9t\u00e9 par ailleurs historiquement recueillies dans une “logique d’offre” qui ne tient compte ni de l’\u00e9conomie ni de la g\u00e9opolitique de l’eau : la raret\u00e9 de l’eau ne tient plus tant \u00e0 la “s\u00e9cheresse” qu’au d\u00e9veloppement de ses usages industriels et surtout \u00e0 l’irrigation. En Europe m\u00e9diterran\u00e9enne, plus de 70 % de l’eau utilis\u00e9e l’est par l’agriculture, qui, de surcro\u00eet, ne la rend pas au milieu aquatique. C’est d\u00e9sormais aussi le cas en Adour-Garonne. En France, le pr\u00e9l\u00e8vement le plus important concerne le refroidissement des centrales thermiques (24 km3 ou 60 % du total) avec un impact sur le milieu tr\u00e8s diff\u00e9rent. Dans les pays du Nord de l’Europe, o\u00f9 il n’y a ni irrigation ni refroidissement, les usages industriels et m\u00eame domestiques diminuent ou stagnent. En revanche, la pollution industrielle historique a menac\u00e9 les usages les plus nobles comme l’approvisionnement en eau potable : sans le Rhin ni la Meuse, les N\u00e9erlandais ne disposeraient que de 700 m3\/h\/an, d’o\u00f9 la t\u00e9nacit\u00e9 dont ils ont fait preuve pour obtenir une eau moins sale des pays amont.<\/p>\n
L’eau europ\u00e9ennede plus en plus un patrimoine commun <\/strong><\/p>\n On ne peut plus raisonner comme si chaque pays pouvait disposer librement de l’eau qui franchit ses fronti\u00e8res en amont et en aval. La solidarit\u00e9 de bassin tend \u00e0 pr\u00e9valoir. La plupart des pays europ\u00e9ens sont assez ou compl\u00e8tement autonomes en ressource : la Grande-Bretagne, bien s\u00fbr, c’est une \u00eele. La France dispose en moyenne de 170 km3 par l’apport de la pluie, et d’au moins 100 km3 par an en enlevant les crues ; elle ne d\u00e9pend de l’amont que pour 14 km3, sans compter le Rhin. En revanche les quelque 13 km3 qui coulent vers la Belgique sont indispensables \u00e0 ce pays. L’Allemagne est dans la situation la plus complexe du fait des nombreux pays limitrophes et bassins-versants partag\u00e9s. Mais la situation actuellement la plus tendue est \u00e0 la fronti\u00e8re luso-espagnole. L’id\u00e9ologie de la r\u00e9volution conservatrice franquiste, fond\u00e9e sur le maintien des petits paysans dans les campagnes gr\u00e2ce \u00e0 l’irrigation, pousse les Espagnols \u00e0 s’approprier l’eau des bassins Atlantique qui desservent aussi les Portugais et \u00e0 l’emmener vers la M\u00e9diterran\u00e9e. Or cette eau (30 km3\/an en moyenne) repr\u00e9sente un appoint indispensable par rapport aux ann\u00e9es s\u00e8ches chez les premiers, mais aussi 40 % du potentiel des seconds. Le probl\u00e8me de politiques publiques est ici le m\u00eame qu’en Europe du Nord : partager l’eau entre usagers d’un bassin, mais avec des Etats souverains.<\/p>\n Coordonner les usagers entre eux plut\u00f4t que les commander <\/strong><\/p>\n On passe d’une logique lin\u00e9aire de l’offre \u00e0 une logique boucl\u00e9e offre-demande, en sortant, en m\u00eame temps, d’une logique d’appropriation soit priv\u00e9e, soit publique. L’eau europ\u00e9enne est de plus en plus un patrimoine commun (common property) \u00e0 partager raisonnablement selon une logique o\u00f9 les droits d’usage pr\u00e9valent sur les droits des propri\u00e9taires ou des Etats souverains. Partout, m\u00eame en Europe latine, il n’y a plus gu\u00e8re d’eaux priv\u00e9es ; pour prendre l’eau souterraine situ\u00e9e sous son terrain, il faut des permis, ou bien l’accord des co-usagers de la nappe. Pour autant, l’eau ne se retrouve jamais compl\u00e8tement domanialis\u00e9e et soumise au seul arbitraire de l’Etat, m\u00eame dans les pays latins o\u00f9 on a r\u00e9cemment affirm\u00e9 cette domanialit\u00e9. Le plus significatif est la mont\u00e9e de pouvoirs r\u00e9gionaux, interm\u00e9diaires, dont la l\u00e9gitimit\u00e9 tient \u00e0 la capacit\u00e9 \u00e0 coordonner les usagers entre eux plut\u00f4t qu’\u00e0 les commander. Seuls les trois grands pays centralis\u00e9s (Royaume-Uni, France, Espagne) ont r\u00e9ussi \u00e0 g\u00e9n\u00e9raliser les institutions de bassin. Tous les autres pays conservent les niveaux administratifs existants et les coordonnent en partie par bassin.La France offre un cas exemplaire : cr\u00e9\u00e9es dans la logique de l’am\u00e9nagement du territoire de l’Etat gaullien, les agences de l’eau sont devenues une forme in\u00e9dite d’institutionnalisation de l’action collective, de gouvernance \u00e9chappant relativement \u00e0 l’administration centrale. Aujourd’hui les agences sont pratiquement les seules v\u00e9ritables institutions de type subsidiaire dans un pays o\u00f9 la subsidiarit\u00e9 n’existe pas (du fait de l’indivisibilit\u00e9 de la R\u00e9publique). Comme ailleurs en Europe, on se retrouve avec un syst\u00e8me de gestion de la ressource en tension entre une \u00e9tatisation croissante de la r\u00e9gulation classique (tout pr\u00e9l\u00e8vement et tout rejet non domestique d’eau n\u00e9cessitent un permis) et une mont\u00e9e en puissance d’organisations ou d’institutions mettant en sc\u00e8ne la communaut\u00e9 des usagers au niveau appropri\u00e9.<\/p>\n Les oppositions entre l’Europe du Nord et l’Europe du Sud <\/strong><\/p>\n Les Etats d\u00e9mocratiques de l’Europe ont pour t\u00e2che d’\u00eatre les gardiens de la ressource et les garants d’un partage qui doit respecter des r\u00e8gles d’\u00e9quit\u00e9 entre usagers, voire d’\u00e9galit\u00e9 entre citoyens. Inversement, l’approche par bassins-versants et par usages raisonnables conduit \u00e0 remettre en cause l’attitude excessivement fond\u00e9e sur la souverainet\u00e9 unilat\u00e9rale de certains Etats. A l’\u00e9ventuel argument selon lequel le gouvernement fran\u00e7ais est libre de vendre l’eau du Rh\u00f4ne, rivi\u00e8re domaniale, aux Catalans si ceux-ci en paient le co\u00fbt (parfaite combinaison de la propri\u00e9t\u00e9 publique et de l’argumentaire du march\u00e9), l’esprit du d\u00e9veloppement durable conduit \u00e0 r\u00e9pondre : v\u00e9rifions si Barcelone a vraiment besoin d’eau et ne peut pas s’en sortir avec les bassins catalans ; arr\u00eatons peut-\u00eatre une course poursuite entre offre et demande, intenable \u00e0 long terme ; n’oublions pas de demander aux Suisses s’ils sont d’accord pour le transfert…Un autre enjeu est la tenabilit\u00e9 \u00e0 long terme des services publics d’eau et d’assainissement, autrement appel\u00e9e “la tarification au co\u00fbt complet”. Ici encore, l’Europe du Nord et celle du Sud s’opposent ; la premi\u00e8re a termin\u00e9 son \u00e9quipement initial, qu’elle a r\u00e9alis\u00e9 gr\u00e2ce \u00e0 d’importantes subventions des budgets g\u00e9n\u00e9raux (locaux et centraux) et elle fait face \u00e0 la probl\u00e9matique que le r\u00e9seau de recherches Eurowater (auquel j’appartiens) appelle les 3 “E” (\u00e9conomie, environnement, \u00e9thique) : peut-on faire financer par les usagers des services d’eau la reproduction \u00e0 long terme du capital \u00e9norme accumul\u00e9, tout en am\u00e9liorant les performances environnementales desdits services, mais sans sortir de l’acceptabilit\u00e9 sociale et politique qui les a caract\u00e9ris\u00e9s ? Quant aux pays d’Europe du Sud, ils sont encore dans la phase initiale d’\u00e9quipement, o\u00f9 les subventions sont essentielles comme en Europe du Nord plus t\u00f4t. Au-del\u00e0 des dogmes de l’efficacit\u00e9 \u00e9conomique, on ne peut rationaliser ces services qu’une fois qu’ils ne sont plus rationn\u00e9s, pour des raisons hygi\u00e9niques, et surtout symboliques.<\/p>\n Des syst\u00e8mes de p\u00e9r\u00e9quation entre unit\u00e9s de distributionet cat\u00e9gories d’usagers <\/strong><\/p>\n Le d\u00e9bat public-priv\u00e9 masque d’autres d\u00e9bats aussi importants : la centralisation ou la d\u00e9centralisation et la gestion sectorielle ou multiservices.De fa\u00e7on tr\u00e8s pragmatique, les pays europ\u00e9ens ont mis en place divers syst\u00e8mes de p\u00e9r\u00e9quation entre unit\u00e9s de distribution et entre cat\u00e9gories d’usagers (urbains et ruraux, riches et pauvres, industriels-r\u00e9seaux publics-agriculteurs, eau-gaz-\u00e9lectricit\u00e9-transports publics, etc.). Les agences de l’eau fran\u00e7aises, en prenant le relais de l’Etat qui ne subventionne plus le secteur de l’eau, utilisent l’\u00e9pargne forc\u00e9e des redevances pour financer \u00e0 taux z\u00e9ro des investissements g\u00e9n\u00e9ralement bons pour l’environnement et la sant\u00e9 publique. Cela permet de baisser le prix de l’eau, et m\u00eame fortement, par rapport \u00e0 ce qu’il deviendrait s’il fallait appliquer les Directives europ\u00e9ennes et la politique nationale uniquement avec des pr\u00eats bancaires. D’o\u00f9 le c\u00f4t\u00e9 surr\u00e9aliste de la discussion actuelle sur l’inefficacit\u00e9 des agences…<\/p>\n L’importance de la voie europ\u00e9enne commune qui fait de l’eau res comunis omnium <\/strong><\/p>\n Ce qui co\u00fbte cher n’est pas l’eau. C’est l’argent n\u00e9cessaire pour faire des investissements lourds et espac\u00e9s dans le temps. C’est l’information dont il faudrait disposer pour conduire des politiques \u00e9conomiquement rationnelles \u00e0 un niveau centralis\u00e9. Ce co\u00fbt, les \u00e9conomistes l’appellent le co\u00fbt de transaction. Dans le cas de l’eau, la r\u00e9union des acteurs de l’eau et leur mise en confiance dans une approche de type “partage entre usagers” produirait de bien meilleurs r\u00e9sultats qu’une r\u00e9gulation top down. D’o\u00f9 l’importance de la voie europ\u00e9enne commune qui fait de l’eau une res comunis omnium, \u00e9chappant largement \u00e0 la domanialit\u00e9, ainsi qu’\u00e0 l’appropriation privative, donc aux conceptions inscrites dans la probl\u00e9matique de l’Etat lib\u00e9ral.<\/p>\n Bernard Barraqu\u00e9, <\/strong>les politiques de l’eau en Europe,La D\u00e9couverte, coll. Recherches, 1995<\/p>\n Francisco Nunes Correia (ed.), <\/strong>Eurowater, institutional dimensions for water management,Balkema, Rotterdam, 2 vol. 1998<\/p>\n Alain Faure (dir.), <\/strong>Territoires et subsidiarit\u00e9, l’action publique locale \u00e0 la lumi\u00e8re d’un principe controvers\u00e9,L’Harmattan, coll. Logiques politiques, 1997<\/p>\n * Directeur de recherches au CNRS (LATTS).<\/p>\n","protected":false},"excerpt":{"rendered":" On ne peut plus raisonner comme si chaque pays pouvait disposer librement de l’eau qui franchit ses fronti\u00e8res en amont et en aval. 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